REGRA DE OURO – Contexto e formulação. Parte 1

Publicado em 20/01/2018 12:26:59

INTRODUÇÃO

Um tema fiscal recente e amplamente debatido nos jornais e revistas especializadas é a chamada Regra de Ouro. Um assunto relevante e de grande impacto nas finanças públicas do país. Nesse sentido, a Associação de Servidores do Tesouro Nacional (ASTN) decidiu elaborar um texto de forma a explicar o contexto e especificidades desse limitador fiscal e contextualizá-lo na atual situação das finanças públicas no Brasil.

 

CONCEITO:

 

No Brasil, a Regra de Ouro está prevista na Constituição Federal e se aplica às esferas Federal, Estadual e Municipal:

Art. 167. São vedados:

III – a realização de operações de créditos que excedam o montante das despesas de capital, ressalvadas as autorizadas mediante créditos suplementares ou especiais com finalidade precisa, aprovados pelo Poder Legislativo por maioria absoluta.

A Regra de Ouro brasileira, portanto, não impede que recursos provenientes de operações de crédito sejam direcionados para cobrir despesas correntes. O que ela preconiza é que o montante global de recursos levantado por meio de operações de crédito em um determinado exercício financeiro deve ser igual ou menor ao montante das despesas de capital do mesmo exercício. Com essa formulação, o espírito da Regra de Ouro é atendido, sem que a mesma cause um aumento da vinculação orçamentária ou perda de flexibilidade na execução do orçamento. Cabe destacar ainda que a apuração da regra de ouro é realizada apenas ao final do exercício, conforme estipulado pelo art. 32 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF). Ou seja, ao longo do exercício financeiro, o montante executado das receitas de operações pode superar o montante das despesas de capital, sem que isso implique o descumprimento da regra.

No intuito de melhor compreender as variáveis (indicadores) que compõem a limitação imposta por essa regra, é fundamental entendermos melhor os conceitos de despesa de capital/corrente e das formas de financiamento do Governo.

Uma classificação muito utilizada em Finanças Públicas é a divisão em despesas correntes e despesas de capital. As despesas correntes se destinam ao custeio e manutenção das atividades dos órgãos da administração pública, como por exemplo: gastos com pessoal, aquisição de bens de consumo, serviços de terceiros, manutenção de equipamentos, consumo de água, energia, telefone etc. Uma rubrica particularmente importante das despesas correntes são os juros da dívida pública. Todas estas se encontram na categoria de dispêndios que não concorrem para ampliação dos serviços prestados pelo órgão, nem para a expansão das suas atividades. Já as despesas de capital representam dois tipos de gastos: (1) os investimentos e as inversões financeiras (aquisição de máquinas equipamentos, realização de obras, aquisição de participações acionárias de empresas, aquisição de imóveis, concessão de empréstimos para investimento), que normalmente concorrem para a formação de um bem de capital e para a expansão das atividades do órgão; e (2) a amortização da dívida, que compreende o pagamento do principal e da atualização monetária de operações de crédito realizadas para cobrir despesas no passado.

Ou seja, as despesas correntes são realizadas para a manutenção das atuais atividades do Governo. Seus beneficiários, portanto, são as gerações atuais que usufruem dos serviços e bens públicos ofertados. Já as despesas de capital têm como foco a aplicação de recursos em investimentos, cujo objetivo é a expansão das atividades do Governo ou das disponibilidades de capital humano e físico da economia. De uma forma ou de outra, os beneficiários das despesas de capital incluem gerações futuras.

Para financiar a totalidade das despesas, o Governo possui alguns instrumentos entre os quais destacam-se os tributos e as operações de crédito. De maneira semelhante às despesas, distintos grupos são afetados quando o Governo opta por se financiar via tributos ou via operações de crédito. Os tributos afetam a geração atual de contribuintes, dado que não se pode recolher tributos ligados a fatos geradores que ainda não ocorreram. Já no caso das operações de crédito, por definição, há uma transferência de parte do ônus do pagamento para gerações futuras quando do vencimento destas operações.

Das diferenças entre os impactos de receitas e despesas sobre distintas gerações nasce uma das regras mais clássicas de Finanças Públicas: a Regra de Ouro. Existem formatos ligeiramente distintos a depender do país onde a regra é aplicada, mas, de forma geral, o propósito da norma é assegurar que a realização de operações de crédito seja condicionada ao financiamento de investimentos (despesas de capital) e não às despesas correntes, que devem ser limitadas à capacidade presente de arrecadação de tributos. Em essência, a regra visa impedir que o Governo postergue para futuras gerações o ônus de financiar atividades do Governo que beneficiam apenas a geração corrente.

 

RESOLUÇÃO n°48 DO SENADO FEDERAL: Regra de Ouro e a gestão de Caixa da Dívida

 

A resolução do Senado nº 48, de 2007, alterou o entendimento até então prevalecente sobre o refinanciamento da Dívida Pública Federal com recursos de emissões (receitas de operação de crédito). Como a Regra de Ouro limita as operações de crédito ao montante das despesas de capital em cada exercício, a formação de reservas financeiras em um exercício para a quitação de vencimentos da DPF logo no início do exercício seguinte era limitada às despesas de capital daquele exercício. Assim, a gestão da dívida pública, em especial o pagamento de vencimentos no início de um exercício eram um desafio ao Tesouro Nacional. Ciente desta dificuldade operacional, o Senado Federal, por meio da referida resolução, deu flexibilidade ao Tesouro Nacional para atuar de maneira mais conveniente no gerenciamento de liquidez e de caixa, sem perder de vista a essência da Regra de Ouro, ao estabelecer que para fins de cumprimento da Regra de Ouro, as receitas de operações de crédito podem ser reconhecidas apenas no exercício financeiro em que se efetue o pagamento da dívida. Como contrapartida, o Tesouro Nacional deve separar os recursos financeiros relativos à emissão antecipada em subconta específica da Conta Única, de modo a utilizá-los exclusivamente para a amortização da dívida.

 

Histórico recente de cumprimento da regra no Brasil

 

Historicamente, no Brasil, a Regra de Ouro é atendida pelo Governo Federal. Ou seja, o montante de operações de crédito contratadas a cada ano situa-se em valores inferiores ao montante das despesas de capital realizadas. De maneira indireta, isso significa que os recursos orçamentários (tributos e outras receitas) tem se realizado em montante suficiente para cobrir as despesas de custeio. Logo, em uma visão agregada, não houve necessidade de se recorrer a operações de crédito para custear a manutenção da máquina governamental. Como resultado de uma emissão líquida menor e de um aumento nos investimentos e inversões do Governo Federal a partir de 2008, a “margem” da Regra de Ouro para emissões se ampliou bastante sob a regra modificada pela Resolução n° 48 do Senado Federal. Essa situação de “folga” no cumprimento da Regra de Ouro permaneceu de 2008 até 2014, de forma que nesse período a Regra de Ouro não representou uma restrição significativa ao financiamento do Governo Federal. No entanto, atualmente, a realidade brasileira é outra. A manutenção de sucessivos déficits primários enseja a necessidade de um ajuste via corte de gasto, aumento da arrecadação, ou ambos. Na ausência de aumento da arrecadação tributária e de corte de despesas correntes, a consequência inevitável para cobrir o déficit primário é um corte em investimento e inversões (despesas de capital) ou um aumento de operações de crédito (financiamento). Ambas situações comprometem o cumprimento da Regra de Ouro. 

 

Gráfico 1. Evolução Recente da Regra de Ouro

CONCLUSÃO:

 

A regra de ouro é um tipo de regra fiscal que visa a preservar o equilíbrio fiscal intertemporal de forma a preservar as gerações futuras dos excessos da presente geração.Nesse sentido, limitar o montante global de operação de crédito a despesa de capital é uma forma de tentar atingir esse objetivo. Como vimos, a atual situação fiscal do país enseja a necessidade de um ajuste via corte de despesas correntes e/ou aumento de receitas. Se esta questão não for equacionada, maiores serão as pressões para cortar investimentos ou para financiar gastos correntes embutidos no déficit orçamentário por meio de emissão de dívida e, ambas as medidas, desfavorecem o cumprimento da regra de ouro.

Portanto, é fundamental que a população brasileira participe do debate e cobre dos seus representantes legislativos um comportamento aderente com a estabilidade fiscal do país.

 

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